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Corte dei conti

SEZIONI RIUNITE IN SEDE GIURISDIZIONALE

sent. n. 14 del 05/09/2011

Presidente:  IANNANTUONO Pasquale
Estensore:  ZINGALE Pino


 

Sent. n. 14/2011

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

SEZIONI RIUNITE IN SEDE GIURISDIZIONALE




composta dai seguenti magistrati

dott.  Pasquale IANNANTUONO   Presidente
dott.  Tommaso MIELE   Consigliere
dott.  Salvatore NICOLELLA   Consigliere
dott.  Pino ZINGALE   Consigliere estensore
dott.  Piergiorgio DELLA VENTURA   Consigliere
dott.  Luigi CIRILLO   Consigliere
dott.  Luigi CASO   Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nel giudizio per questione di massima rimesso dalla Sezione Seconda Giurisdizionale Centrale con ordinanza n. 055/2011 depositata il 19 aprile 2011, sul ricorso proposto dal Procuratore Regionale per il Lazio contro CAROSELLI Claudio e D’ONOFRIO Lorenzo, rappresentati e difesi dall’avv. prof. Claudio Caroselli ed avv. prof. Domenico Crocco, per la riforma della sentenza della Sezione Giurisdizionale per il Lazio n. 2684 del 13 ottobre 2004.

Vista l’ordinanza di rimessione n. 055/2011 della Sezione Seconda Giurisdizionale Centrale, depositata il 19 aprile 2011.

Visti gli atti e documenti tutti del fascicolo processuale.

Uditi alla pubblica udienza del 6 luglio 2011 il relatore Consigliere Pino Zingale, l’avv. Fernando Ianniello, su delega degli avv.ti Capunzo e Crocco, per i signori CAROSELLI e D’ONOFRIO, ed il P.M. nella persona del Vice Procuratore Generale Antonio Ciaramella.

FATTO

Con sentenza n. 4236 del 14 marzo 1996 del Tribunale civile di Roma, passata in giudicato, il Ministero dell’Interno veniva condannato, in solido con i dirigenti della Polizia di Stato dott. Claudio Caroselli e dott. Lorenzo D’Onofrio, al risarcimento dei danni subiti dalla signora Giovanna Cirilli, colpita il 6 aprile 1987 da una scarica elettrica mentre puliva un bagno dell’Istituto per Sovrintendenti ed Ispettori della Polizia di Stato di Nettuno.

In esecuzione della sentenza, il 20 maggio 1998 fu disposto il pagamento di 12.071,88 euro a favore della signora Cirilli.

Con atto di citazione del 6 dicembre 2002, il Procuratore Regionale per il Lazio ha chiamato in giudizio i signori Caroselli e D’Onofrio, chiedendone la condanna al pagamento in favore del Ministero dell’Interno di € 12.971,88, con rivalutazione, interessi e spese di giudizio.

Con sentenza n. 2684 del 13 ottobre 2004, la Sezione Giurisdizionale per il Lazio dichiarava la prescrizione dell’azione di responsabilità.

Avverso la sentenza della Sezione territoriale, la Procura Regionale per il Lazio ha proposto appello affermando che “il momento del verificarsi del danno erariale” c.d. indiretto, ai fini della decorrenza della prescrizione dell’azione di responsabilità va individuato non nel passaggio in giudicato della sentenza di condanna dell’amministrazione da parte del giudice civile, come ha ritenuto la Sezione territoriale, “bensì in quello successivo del pagamento” al terzo danneggiato. Ha chiesto, pertanto, la riforma della sentenza impugnata e la condanna dei convenuti.

Sul punto della decorrenza del termine prescrizionale in ipotesi di danno c.d. indiretto, la Sezione II Giurisdizionale Centrale d’appello, con l’ordinanza in epigrafe ha sollevato questione di massima, rimettendone la decisione a queste Sezioni Riunite, rilevando che l’azione, nel caso di specie, sarebbe tardiva qualora si individuasse il dies a quo del termine quinquennale di prescrizione nel giorno del passaggio in giudicato della sentenza di condanna dell’amministrazione (30 aprile 1997), mentre sarebbe tempestiva qualora la prescrizione decorresse solo dall’effettivo risarcimento al terzo danneggiato (20 maggio 1998).

Osservano i giudici remittenti che la questione sulla decorrenza della prescrizione dell’azione di responsabilità per un danno indiretto in effetti e già stata esaminata dalle Sezioni Riunite con la sentenza n. 3/QM/2003. In tale occasione, le Sezione Riunite hanno in primo luogo rilevato che “nel momento in cui passa in giudicato la sentenza di condanna dell’amministrazione (il cui agente ha danneggiato il terzo) al pagamento di una somma di denaro quantificata ovvero il danno stesso viene risarcito stragiudizialmente attraverso la transazione diviene certo, liquido ed esigibile il debito dell’amministrazione pubblica nei confronti del terzo danneggiato. Il pagamento costituisce comportamento dovuto da parte dell’ente pubblico, al quale non può sottrarsi se non commettendo un illecito. D’altro canto il terzo ha un titolo esecutivo che può far valere anche coattivamente. Il debito, pertanto, entra come elemento negativo ne patrimonio dell’ente causandone il depauperamento, essendo i crediti ed i debiti tra gli elementi costitutivi del patrimonio”.

In secondo luogo, le Sezioni Riunite hanno affermato che “secondo costante giurisprudenza, il fondamento della prescrizione non è costituito da una presunta rinuncia all’esercizio del diritto da parte del titolare, ma dall’esigenza della certezza dei rapporti giuridici, che non possono restare troppo a lungo sospesi, con il pericolo che sia resa impossibile o notevolmente più difficile la prova allorché sia decorso un notevole periodo di tempo. Non vi è, pertanto, nessun motivo giuridico per spostare l’esordio della prescrizione dal momento in cui diviene certo, liquido ed esigibile il debito della pubblica amministrazione nei confronti del terzo al momento dell’effettivo pagamento. Le evenienze prospettate dal giudice remittente in ordine alla possibilità che l’amministrazione non onori il debito o che il terzo danneggiato non spenda il titolo esecutivo oltreché del tutto eventuali e, sostanzialmente, teoriche, rappresentano, comunque, evenienze successive ed esterne rispetto al fatto dannoso e, come tali, possono, eventualmente, essere fatte valere da chi vi abbia interesse”.

In conclusione, la sentenza n.3/QM/2003 ha affermato il seguente principio: “in ipotesi di danno c.d. indiretto l’esordio della prescrizione del diritto dell’amministrazione al risarcimento del danno va fissato alla data in cui il debito della pubblica amministrazione nei confronti del terzo è divenuto certo, liquido ed esigibile, in conseguenza del passaggio in giudicato della sentenza di condanna dell’amministrazione o della esecutività della transazione”, principio in effetti seguito dalla prevalente giurisprudenza.

Sennonché, osservano i giudici remittenti, alcune decisioni della Sezione II Giurisdizionale Centrale d’appello hanno affermato che anche nel caso di danno c.d. indiretto il termine quinquennale di prescrizione non può decorrere che dal pagamento, poiché solo in tale momento l’Amministrazione subisce un’effettiva diminuzione patrimoniale, laddove un debito certo, liquido ed esigibile può, in concreto, estinguersi o, comunque, restare inadempiuto, senza alcun onere per l’amministrazione (ex multis n. 308/2010 e n. 123/2011).

Rileva, poi, la Sezione remittente, che già prima della sentenza n. 3/QM/2003 queste stesse Sezioni Riunite avevano rilevato, con la sentenza n. 7/QM/2000, che “prima del pagamento vi è solo una situazione di danno potenziale che, proprio perché tale, può anche non attualizzarsi” e che, successivamente, con la sentenza n. 6/QM/2007 è stato chiaramente affermato, richiamando la “regola generale recata dall’art. 2935 c.c., secondo cui la prescrizione inizia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere”, che “l’individuazione del dies a quo della prescrizione non può essere effettuata con riguardo al momento in cui è insorto l’obbligo giuridico di pagare” e “la diminuzione del patrimonio dell’ente danneggiato – nel che consiste l’evento dannoso – assume i caratteri della concretezza e della attualità e diviene irreversibile solo con l’effettivo pagamento”.

Rileva, pertanto, la Sezione remittente come, in effetti, le stesse Sezioni Riunite nella citata sentenza n. 2/QM/2003 non abbiano non potuto riconoscere che anche un diritto riconosciuto con sentenza passata in giudicato o con transazione debitamente approvata possa non essere soddisfatto, stigmatizzando, tuttavia, tali circostanze, come “evenienze” eventuali e teoriche e, comunque, “successive ed esterne rispetto al fatto dannoso”.

La Procura Generale ha depositato memoria in data 9 giugno 2011 con la quale, ripercorrendo l’attuale stato delle giurisprudenza, ha richiamato talune, a suo avviso, conducenti affermazioni di queste Sezioni Riunite, ancorché riferite alla problematica della decorrenza della prescrizione nel caso di pagamenti frazionati nel tempo ma derivanti da un unico atto deliberativo, secondo cui “la diminuzione del patrimonio dell’ente danneggiato – nel che consiste l’evento dannoso – assume i caratteri della concretezza e dell’attualità e diviene irreversibile solo con l’effettivo pagamento” e che “l’individuazione del dies a quo della prescrizione non può essere effettuata con riguardo al momento in cui è insorto l’obbligo giuridico di pagare; in tal modo, infatti, tornerebbe ad essere valorizzata la mera commissione del fatto, dimenticando che l’illecito contabile – non diversamente, sotto tale profilo, dall’illecito civile – è l’esito di una fattispecie complessa che trova il suo compimento quando la condotta antigiuridica abbia prodotto un danno concreto ed attuale” (sentenza n. 5/QM/2007).

Ha concluso, pertanto, perché sia affermato il principio secondo cui l’esordio del termine prescrizionale, in ipotesi di danno c.d. indiretto, debba individuarsi nel momento dell’effettivo pagamento al terzo danneggiato.

I signori CAROSELLI e D’ONOFRIO, rappresentati e difesi dagli avvocati Raffaello Capunzo e Domenico Crocco, hanno depositato memoria il 24 giugno 2011, sottolineando come nel caso di sentenza di condanna il passaggio in giudicato renda il credito, dalla medesima riconosciuto certo, liquido ed esigibile, anche immodificabile, e sarebbe proprio tale immodificabilità che produrrebbe un danno concreto. La fattispecie di responsabilità da danno c.d. indiretto si completerebbe, a loro avviso, nel momento in cui nasce nel patrimonio del soggetto leso (cioè la P.A.) il vincolo giuridico di pagare una somma determinata a favore del terzo, non essendo rilevante il conseguente e successivo esborso di denaro.

Secondo la difesa dei signori CAROSELLI e D’ONOFRIO nel caso di danno indiretto non si tratterebbe di una fattispecie a formazione progressiva, bensì di una fattispecie ontologicamente unitaria, ove il pagamento concreto sarebbe una mera conseguenza del fatto dannoso costituito dalla sentenza civile di condanna al risarcimento del terzo passata in giudicato.

Hanno, pertanto, concluso, per quanto riguarda la questione di massima confermarsi il principio già affermato da queste Sezioni Riunite con sentenza n. 3/QM/2003 e, nel merito, confermare la statuizione in ordine all’eccezione di prescrizione del danno indiretto accolta dall’appellata sentenza della Sezione Lazio n. 2684/2004.

Alla pubblica udienza del 6 luglio 2011 l’avv. Fernando Ianniello, per i signori CAROSELLI e D’ONOFRIO, ed il P.M. nella persona del Vice Procuratore generale Antonio Ciaramella hanno brevemente illustrato e confermato gli atti scritti ed insistito nelle rispettive domande ed eccezioni.

DIRITTO

Sebbene le parti abbiano non abbiano sollevato obiezioni sull’ammissibilità della questione di massima rimessa alle decisioni di queste Sezioni Riunite con l’ordinanza in epigrafe, sulla base del perdurante contrasto giurisprudenziale afferente la problematica sottoposta all’esame di questo Giudice, ritiene, tuttavia, il Collegio di dovere svolgere alcune considerazioni sul punto.

In disparte la conclamata sussistenza, anche dopo la citata sentenza n. 3/QM/2009, di un contrasto giurisprudenziale tra le Sezioni d’appello, relativamente all’individuazione dell’esordio del termine prescrizionale in ipotesi di danno c.d. indiretto, circostanza che, alla luce della costante giurisprudenza di questo Giudice, già di per sé deporrebbe nel senso dell’ammissibilità dell’odierna questione di massima, non può, però, sottacersi il rilievo che assume sul punto l’innovazione introdotta dall’art. 42 della legge n. 69/2009, il quale ha modificato l’art.1, comma 7, del D.L. n.453/1993, convertito, con modificazioni, dalla legge n.19/94, prevedendo che se la sezione giurisdizionale ritiene di non condividere il principio enunciato dalle Sezioni Riunite debba rimettere, a queste ultime, con ordinanza motivata, la decisione del giudizio, quest’ultimo da intendersi, come chiarito da questo Giudice, non già riferito al merito della causa, ma “al principio di diritto in precedenza affermato” (SS.RR. n. 7/QM/2010).

E’ stato, quindi, introdotto nel nostro sistema, sia pure con esclusivo riferimento alle pronunce su questioni di massima emesse dalle Sezioni Riunite nell’ambito della loro funzione nomofilattica, il principio del c.d. “stare decisis”, tipico del modello anglosassone, conferendo alle pronunce giurisdizionali delle Sezioni Riunite, rispetto ai giudici di merito, autorità, oltre che l’autorevolezza proveniente dalla composizione e dalla collocazione istituzionale dell’organo, ed una forza vincolante attenuata solo dal meccanismo del motivato dissenso, anche al di là del processo nell’ambito del quale la pronuncia è resa, con un’incisività sinora sconosciuta al nostro ordinamento processuale – peraltro in analogia a quanto pure normato per la Suprema Corte di Cassazione e per il Consiglio di Stato - e che ha trovato avallo da parte della stessa Corte Costituzionale (sentenza n. 30/2011).

L’introduzione di tale modello processuale, drasticamente innovativo, se per un verso esclude, proprio per la novità del meccanismo, che tale forza vincolante possa essere riconosciuta alle sentenze emesse precedentemente all’entrata in vigore della legge n.69/2009, per altro verso impone che le Sezioni Riunite possano ed, anzi, debbano ora orientare la giurisprudenza di merito con le nuove modalità previste dalla legge n. 69/2009, ponendo, del pari, in essere il presupposto normativo e fattuale (sentenza vincolante) legittimante l’eventuale motivato dissenso che consenta ai giudici di merito di esprimere una “nuova, articolata interpretazione delle disposizioni normative già oggetto del vaglio delle Sezioni Riunite, tali da poter, in astratto, indurre le Sezioni Riunite medesime ad una rimeditazione della questione già decisa” (SS.RR. n. 6/QM/2010), anche in assenza di un contrasto giurisprudenziale.

In sintesi, quindi, l’innovazione normativa ha determinato una differenziazione dei presupposti per il deferimento di una questione di massima alle Sezioni Riunite, confermando quello della sussistenza di un attuale contrasto giurisprudenziale per la remissione di questioni nuove, in prima battuta, e quello del motivato dissenso, sulle questioni già decise, che prescinde, invece, dal verificarsi del contrasto giurisprudenziale.

Da ciò consegue che le pronunce su questioni di massima rese prima dell’entrata in vigore della legge n. 69/2009 non possono mai costituire motivo di inammissibilità di un questione di massima, dovendosi, però, su tali questioni, verificarsi il contrasto giurisprudenziale al fine dell’ammissibilità del deferimento, non potendosi profilare un motivato dissenso – e, quindi, anche in assenza di contrasto giurisprudenziale – da parte del singolo giudice in ordine ad una questione che non risulta ancora assistita da una pronuncia con forza vincolante da parte delle Sezioni Riunite.

Diversamente opinando si precluderebbe l’insorgere della forza vincolante delle pronunce delle Sezioni Riunite, su questioni di diritto, ed il correlato diritto/dovere di motivato dissenso da parte dei giudici di merito, per tutte quelle tematiche che sono state affrontate e decise prima della novella legislativa, creando un grave vulnus al sistema voluto dal legislatore, chiaramente orientato dall’esigenza di garantire una giustizia uniforme (e, quindi, realmente “giusta”), ma non monolitica, su tutto il territorio nazionale, evitando pericolose (per l’autorevolezza dello stesso sistema giustizia) divagazioni giurisprudenziali non sempre ancorate a criteri di corretta esegesi normativa.

Ne consegue, pertanto, che la questione oggi sottoposta all’esame di questo Giudice va ritenuta ammissibile in quanto mai sottoposta all’esame di queste Sezioni Riunite dopo l’entrata in vigore della legge n.69/2009 ed in presenza di un perdurante contrasto giurisprudenziale.

Sempre, poi, con riferimento al profilo dell’ammissibilità, va preliminarmente dichiarata inammissibile la richiesta della difesa dei signori CAROSELLI e D’ONOFRIO di confermare, da parte di queste Sezioni Riunite, la statuizione in ordine all’eccezione di prescrizione del danno indiretto accolta dall’appellata sentenza della Sezione Lazio n. 2684/2004.

La competenza del giudice contabile della nomofilachia riguarda, infatti, per costante giurisprudenza (vedi, da ultimo, SS.RR. n. 7/QM/2010), solo il principio di diritto da applicare alla fattispecie e non la definizione nel merito del processo che compete, invece, al giudice remittente.

Nel merito, la questione oggi sottoposta all’esame di questo Giudice ha fatto registrare nel tempo soluzioni alquanto oscillanti, non solo tra le due principali tesi, l’una favorevole ad ancorare l’esordio della prescrizione, nel caso di danno c.d. indiretto, al momento di passaggio in giudicato della sentenza dell’amministrazione o della esecutività della transazione, poi avallata dalle Sezioni Riunite con la nota sentenza n. 3/QM/2003 e seguita dalla prevalente giurisprudenza, l’altra minoritaria ma pure consistente, orientata, invece, ad individuare l’inizio del decorso del termine all’effettivo pagamento in favore del terzo danneggiato, ma anche tra soluzioni intermedie che non hanno tralasciato di individuare l’inizio del decorso del termine nella semplice emissione della sentenza di condanna, specialmente dopo che, a seguito della riforma del codice di rito civile, tutte le sentenze hanno acquistato immediata esecuzione, salvo eventuale sospensione da parte del giudice di appello, oppure nella emissione del mandato di pagamento (momento in cui le somme vengono sottratte giuridicamente alla disponibilità della P.A.) o, ancora, addirittura, nell’incasso da parte del terzo delle somme medesime (momento in cui le somme vengono materialmente e definitivamente sottratte alla disponibilità della P.A.), orientamenti, questi ultimi, seguiti da pronunce alquanto isolate e, comunque, definitivamente abbandonati, ormai, dalla quasi totalità della giurisprudenza.

Il Collegio ritiene, al fine di offrire una corretta soluzione al quesito sottoposto al proprio esame, che debbano essere mantenuti nettamente distinti il profilo del perfezionamento dell’obbligazione risarcitoria e quello della concretezza ed attualità del danno – commistione che, in passato, ha dato luogo a soluzioni qui non condivise - ancorché, entrambi, possano temporalmente, in talune circostanze, anche coincidere.

Che l’obbligazione risarcitoria della P.A. si perfezioni in modo definitivo – almeno con riferimento ai mezzi ordinari di impugnazione – ed acquisisca concretezza ed attualità al momento del passaggio in giudicato della sentenza di condanna in favore del terzo danneggiato, è un dato di tale solare evidenza da non richiedere ulteriori argomentazioni.

Per altro verso, l’esistenza di un’obbligazione risarcitoria e, quindi, di un debito costituente passività patrimoniale, non può dirsi che per la P.A. integri un danno certo ed attuale, tutelabile, quindi, in termine di azione di rivalsa o, rectius, di azione di responsabilità per danno indiretto, almeno fino a quando tale obbligazione non trovi essa stessa concreta attuazione nel soddisfacimento del terzo e, quindi, nella destinazione di risorse finanziare pubbliche (elettivamente da considerarsi sempre acquisite e destinate al soddisfacimento di interessi ed esigenze pubbliche) a finalità di ristoro privato connesso, quest’ultimo, ad un comportamento illecito della P.A. medesima, sottraendole così alla loro naturale vocazione di perseguimento di un interesse pubblico.

Questo, ovviamente, per quanto riguarda l’obbligazione di pagamento tout court, poiché non può escludersi (ma l’ipotesi appare più calzante per i soggetti privati operanti sul mercato e la cui posizione patrimoniale assume una valenza determinante nelle interrelazioni commerciali da essi intessute) che l’esistenza di una consistente posta debitoria nello stato patrimoniale possa, di per sé, essere causa di specifici ulteriori danni in termini di danno emergente (minore valore dell’impresa) e lucro cessante (contrazione del volume d’affari), laddove il mercato apprezzi con immediatezza e negatività la suddetta appostazione contabile.

Come già affermato da queste Sezioni Riunite, prima del pagamento, quindi, “vi è solo una situazione di danno potenziale, che proprio perché tale, può anche non attualizzarsi” (sentenza n. 7/QM/2000), a dispetto della attualità e concretezza dell’obbligazione risarcitoria.

Inoltre, il definire “evenienze”, peraltro “eventuali e sostanzialmente teoriche” (SS.RR. n. 3/QM/2003), quelle del non pagamento o della rinuncia da parte del creditore, non da contezza del perché dovrebbe ritenersi ammissibile un’azione di responsabilità nei confronti del presunto responsabile in assenza del materiale pagamento da parte della P.A. al terzo danneggiato, ponendo, così, in essere i presupposti (non solo teorici) di una situazione di oggettivo ingiustificato arricchimento dell’Amministrazione, ancorché il soggetto condannato abbia poi a disposizione idonei strumenti processuali per far valere innanzi al giudice civile tale situazione.

La soluzione alla quale queste Sezioni Riunite ritengono di dovere pervenire appare, peraltro, costituzionalmente orientata dall’art. 111 Cost. e dal principio del “giusto processo” ivi consacrato, nonché dai principi elaborati dalla giurisprudenza di Strasburgo e dall’art. 6 della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo.

Non va dimenticato che il sottoporre un soggetto ad un processo significa, già di per sé, sottoporlo ad una pena, ad uno stress psicofisico che non di rado incide negativamente in modo significativo sulla qualità di vita e sulla salute dell’interessato, a prescindere da quello che ne sarà l’esito.

A ciò si aggiunga che il non corretto esercizio della giurisdizione, sia sotto il profilo del giudicante che dell’inquirente, non necessariamente legati alla presenza dell’elemento psicologico della colpa grave o, addirittura, del dolo, può determinare l’insorgere di un diritto al risarcimento del danno da parte degli interessati che graverà inevitabilmente, in tutto o in parte, sul pubblico erario.

Da ciò consegue che un soggetto deve essere sottoposto a processo, per quanto riguarda la giurisdizione di responsabilità amministrativa, solo quando si siano realizzate tutte le condizioni di certezza, concretezza ed attualità del danno, che sono gli elementi alla cui tutela è posto il presidio della giustizia contabile, poiché non si vede per quali ragioni un soggetto debba essere costretto a subire un processo ed una condanna per poi, eventualmente, doversi nuovamente rivolgere ad un altro giudice (e quindi “subire”, sia pure come parte attiva, un altro processo) per ricondurre il tutto alla situazione quo ante in ipotesi di constatato ingiustificato arricchimento.

Da tale iter argomentativo scaturisce che, per la regola generale dell’art. 2935 c.c. (richiamata nella sentenza n. 5/QM/2007 di queste Sezioni Riunite), la prescrizione inizia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere (cioè quando il danno è divenuto certo, concreto ed attuale) e che l’individuazione del dies a quo della prescrizione non può essere effettuata con riguardo al momento in cui è insorto il semplice obbligo giuridico di pagare, con l’ulteriore conseguenza che la diminuzione del patrimonio dell’ente danneggiato – nel che consiste l’evento dannoso – assume i caratteri della concretezza, attualità ed irreversibilità solo con l’effettivo pagamento.

Non vi è luogo a pronuncia sulle spese.

P.Q.M.

La Corte dei Conti – Sezioni Riunite in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando, afferma il seguente principio di diritto: “il dies a quo della prescrizione dell’azione di responsabilità per il risarcimento del danno c.d. indiretto va individuato nella data di emissione del titolo di pagamento al terzo danneggiato”.

Dispone la restituzione degli atti alla Sezione Seconda Giurisdizionale Centrale d’Appello per la definizione del giudizio di merito.

Nulla per le spese.

Manda alla Segreteria per gli adempimenti di rito.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 6 luglio 2011.




Il giudice contabile della nomofilachia precisa il rapporto tra il giudicato risarcitorio nei confronti della P.A. e la prescrizione dell’azione di rivalsa per il ristoro del danno erariale indiretto

di Luigi D'Angelo
(Magistrato della Corte dei conti)

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1. La questione

Il Ministero dell’Interno viene condannato dal giudice civile - in solido con due dirigenti della Polizia di Stato - al risarcimento danni sofferti da un terzo (colpito da una scarica elettrica mentre si trovava all’interno di un immobile appartenente alle forze dell’ordine); in ottemperanza della condanna - dopo il suo passaggio in giudicato - l’amministrazione corrisponde al terzo il risarcimento dovuto. A tal punto il procuratore regionale esercita l’azione di rivalsa per danno erariale (indiretto) nei confronti dei due dirigenti pubblici responsabili, così sorgendo la questione di massima, affrontata dalla decisione in nota, circa l’esordio della prescrizione quinquennale dell’azione di responsabilità amministrativa ovvero se decorrente dall’avvenuto effettivo pagamento del risarcimento (intervenuto post giudicato) o dal momento del passaggio in giudicato della statuizione di condanna. Questione rilevante in punto di ammissibilità o meno dell’azione di responsabilità amministrativa(1).

2. I precedenti

La problematica risulta essere stata oggetto di altre precedenti pronunzie delle stesse Sezioni Riunite della Corte dei Conti non sempre univoche ma riconducibili, fondamentalmente, a due orientamenti.

Un primo indirizzo ha ritenuto che la prescrizione dell’azione di responsabilità per danno indiretto dovesse decorrere dal passaggio in giudicato della condanna risarcitoria: nella sentenza SS.RR., n. 3/QM/2003, in particolare, si trova affermato che “in ipotesi di danno c.d. indiretto l’esordio della prescrizione del diritto dell’amministrazione al risarcimento del danno va fissato alla data in cui il debito della pubblica amministrazione nei confronti del terzo è divenuto certo, liquido ed esigibile, in conseguenza del passaggio in giudicato della sentenza di condanna dell’amministrazione o della esecutività della transazione”; ciò sul presupposto, tra l’altro, che nel momento in cui passa in giudicato la sentenza di condanna dell’amministrazione (il cui agente ha danneggiato il terzo) al pagamento di una somma di denaro quantificata ovvero il danno stesso viene risarcito stragiudizialmente attraverso la transazione, il debito dell’amministrazione pubblica nei confronti del terzo danneggiato diviene certo, liquido ed esigibile. Si osserva in particolare che il debito, in tal caso, “entra come elemento negativo nel patrimonio dell’ente causandone il depauperamento, essendo i crediti ed i debiti tra gli elementi costitutivi del patrimonio”.

Un secondo orientamento, invece, ha avuto modo di evidenziare come in realtà “prima del pagamento vi è solo una situazione di danno potenziale che, proprio perché tale, può anche non attualizzarsi” (SS.RR, n. 7/QM/2000), specificandosi ulteriormente - premesso il richiamo della regola generale recata dall’art. 2935 c.c. secondo cui la prescrizione inizia a decorrere dal giorno in cui il diritto può essere fatto valere - che “la diminuzione del patrimonio dell’ente danneggiato - nel che consiste l’evento dannoso - assume i caratteri della concretezza e della attualità e diviene irreversibile solo con l’effettivo pagamento” (SS.RR., n. 6/QM/2007). D’altronde, soggiunge detto indirizzo, non può escludersi che anche un diritto riconosciuto con sentenza passata in giudicato o con transazione debitamente approvata possa in concreto non essere soddisfatto (rinunzia da parte del creditore, ecc.).

3. Il principio di diritto affermato dalle Sezione Riunite

Ebbene, con la sentenza in commento(2) - che come si vedrà oltre viene oggi ad assumere un valore diverso rispetto alle precedenti in punto di “vincolatività nomofilattica” alla luce delle ultime modifiche legislative - viene avallato il secondo orientamento pretorio affermandosi che “l’individuazione del dies a quo della prescrizione non può essere effettuata con riguardo al momento in cui è insorto il semplice obbligo giuridico di pagare, con l’ulteriore conseguenza che la diminuzione del patrimonio dell’ente danneggiato - nel che consiste l’evento dannoso - assume i caratteri della concretezza, attualità ed irreversibilità solo con l’effettivo pagamento(3).

A principale fondamento del nuovo approdo pretorio si pone la distinzione tra il momento di perfezionamento dell’obbligazione risarcitoria in termini di definitività (giudicato di condanna) e quello della esistenza di un danno concreto ed attuale tutelabile in termini di azione di rivalsa: tale secondo “momento” intanto può essere configurato, si afferma, in quanto l’obbligazione risarcitoria “trovi essa stessa concreta attuazione nel soddisfacimento del terzo e, quindi, nella destinazione di risorse finanziare pubbliche … a finalità di ristoro privato connesso, quest’ultimo, ad un comportamento illecito della P.A. medesima, sottraendole così alla loro naturale vocazione di perseguimento di un interesse pubblico”. Si evoca in definitiva la distinzione tra un danno potenziale (giudicato) “che proprio perché tale, può anche non attualizzarsi” ed un danno concreto ed attuale (pagamento effettivo) quale momento di esordio della prescrizione; con ciò, quindi, ritenendosi di dover considerare anche la concreta eventualità di una rinunzia del creditore o comunque la mancata soddisfazione del credito dedotto in giudicato(4).

Trattasi di conclusione indubbiamente convincente(5) come peraltro sostenuto in precedenti posizioni giurisprudenziali e dottrinali(6) fino ad oggi costituenti, invero, un indirizzo minoritario.

In effetti, può osservarsi, lo stesso dato positivo sembra asseverare la correttezza della traiettoria argomentativa tracciata dalle Sezioni Riunite: in tema di azione di rivalsa del procuratore regionale, infatti, può menzionarsi l’art. 22, D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3 (rubricato “Responsabilità verso terzi”) che dopo aver stabilito al comma primo l’obbligo personale di risarcimento del pubblico impiegato autore di un danno ingiusto cagionato a terzi, al comma secondo prevede che “l'amministrazione che abbia risarcito il terzo del danno cagionato dal dipendente si rivale agendo contro quest'ultimo(7).

Ora, volendo interpretare letteralmente tale disposizione pare potersi affermare che l’avvenuto risarcimento del terzo danneggiato - per il tramite del pagamento di una somma da parte dell’amministrazione cui appartiene il dipendente autore del pregiudizio - determina di per sé l’insorgere dell’obbligo di rivalsa e, pertanto, l’esistenza ex lege di un interesse ad agire intestato alla procura contabile. Ma allora, nell’ipotesi di danno indiretto, il termine di prescrizione dell’azione del procuratore contabile non potrà che decorrere da quando l’obbligo di recupero del credito erariale ed il correlativo interesse ad agire si reputa sorto: e sancendo l’art. 22 citato che proprio dal momento dell’avvenuto risarcimento del terzo danneggiato l’amministrazione si deve rivalere nei confronti del responsabile del pregiudizio, non potrà che essere tale momento (avvenuto pagamento) quello di inizio del termine prescrizionale per l’azione di rivalsa in parola.

Resta da valutare se il condivisibile approdo interpretativo cui giungono oggi le Sezioni Riunite possa riguardare anche quelle ipotesi nelle quali la P.A. paga un risarcimento danni ad un terzo (vittorioso in sede civile o amministrativa), non dopo il giudicato di condanna risarcitorio come nella specie, ma prima dello stesso magari al fine di evitare procedure esecutive(8); in caso di risposta positiva, infatti, si avrebbe l’ulteriore problema di comprendere - ovviamente in (rare) ipotesi di mancato esercizio dell’azione di rivalsa e/o di atti interruttivi della prescrizione dopo l’avvenuto pagamento - quale eventuale “effetto” attribuire al giudicato confermativo della condanna, e ciò sia nel caso in cui il giudicato intervenga durante il decorso del quinquennio dal pagamento effettivo (si avrebbe una causa interruttiva della prescrizione?) sia nel caso in cui il giudicato sopravvenga oramai decorsi cinque anni dal depauperamento erariale(9).

4. La nuova “vincolatività nomofilattica” della pronunzia

La decisione in analisi, infine, si segnala per costituire (ed auto-qualificarsi come) uno dei quei primi interventi nomofilattici propiziati dalla novella di cui all’art. 42, legge 18 giugno 2009 n. 69(10) laddove si prevede che se una sezione giurisdizionale ritiene di non condividere il principio enunciato dalle Sezioni Riunite debba rimettere, a queste ultime, con ordinanza motivata, la decisione del giudizio(11), quest’ultimo da intendersi non già riferito al merito della causa, ma, come precisato in giurisprudenza, al principio di diritto in precedenza affermato(12). Trattasi di disposizione che, come osserva il Collegio, ha innovato l’ordinamento processuale determinando una differenziazione dei presupposti per il deferimento di una questione di massima alle Sezioni Riunite, da un lato confermando quello già previsto della sussistenza di un attuale contrasto giurisprudenziale per la remissione di questioni nuove(13), dall’altro, appunto, contemplando quello del motivato dissenso, sulle questioni già decise dalle Sezioni Riunite, che prescinde, invece, dal verificarsi del contrasto giurisprudenziale.

Il secondo caso di rimessione per il tramite del meccanismo del motivato dissenso, aggiugono i giudici contabili, ha dunque “introdotto nel nostro sistema, sia pure con esclusivo riferimento alle pronunce su questioni di massima emesse dalle Sezioni Riunite nell’ambito della loro funzione nomofilattica, il principio del c.d. “stare decisis”, tipico del modello anglosassone, conferendo alle pronunce giurisdizionali delle Sezioni Riunite, rispetto ai giudici di merito, autorità, oltre che l’autorevolezza proveniente dalla composizione e dalla collocazione istituzionale dell’organo, ed una forza vincolante attenuata solo dal meccanismo del motivato dissenso, anche al di là del processo nell’ambito del quale la pronuncia è resa, con un’incisività sinora sconosciuta al nostro ordinamento processuale - peraltro in analogia a quanto pure normato per la Suprema Corte di Cassazione e per il Consiglio di Stato - e che ha trovato avallo da parte della stessa Corte Costituzionale (sentenza n. 30/2011)”.

Tali assunti consentono successivamente al Collegio di sottolineare che poiché il meccanismo del motivato dissenso opera soltanto rispetto a quelle sentenze delle Sezioni Riunite (su questioni di massima) pubblicate posteriormente alla novella legislativa - non anche, dunque, per le sentenze anteriori al 2009(14) -, soltanto le prime (come appunto quella resa nella specie) devono essere considerate assistite dal “valore” dello “stare decisis” (di qui la predetta auto-qualificazione).

Ecco quindi che l’arresto giurisprudenziale in nota risulta destinato a “durare a lungo” quanto alla soluzione offerta rispetto alla problematica affrontata, potendo esso oggi essere rimesso in discussione soltanto per il tramite dello strumento del dissenso debitamente motivato in omaggio, appunto, al nuovo potere nomofilattico attribuito al massimo Consesso giurisdizionale contabile.


(1) L’azione, nel caso di specie, si sarebbe dovuta configurare come tardiva qualora allocato il dies a quo del termine quinquennale di prescrizione nel giorno del passaggio in giudicato della sentenza di condanna dell’amministrazione (30 aprile 1997), tempestiva qualora fissata la decorrenza del termine di prescrizione alla data dell’effettivo risarcimento corrisposto al terzo danneggiato (20 maggio 1998).

(2) La quale rammenta altresì, oltre ai due principali filoni esegetici sulla questione, anche altre “soluzioni intermedie che non hanno tralasciato di individuare l’inizio del decorso del termine nella semplice emissione della sentenza di condanna, specialmente dopo che, a seguito della riforma del codice di rito civile, tutte le sentenze hanno acquistato immediata esecuzione, salvo eventuale sospensione da parte del giudice di appello, oppure nella emissione del mandato di pagamento (momento in cui le somme vengono sottratte giuridicamente alla disponibilità della P.A.) o, ancora, addirittura, nell’incasso da parte del terzo delle somme medesime (momento in cui le somme vengono materialmente e definitivamente sottratte alla disponibilità della P.A.), orientamenti, questi ultimi, seguiti da pronunce alquanto isolate e, comunque, definitivamente abbandonati, ormai, dalla quasi totalità della giurisprudenza”.

(3) Questo, in particolare, il principio di diritto di cui al dispositivo della sentenza in nota: “il dies a quo della prescrizione dell’azione di responsabilità per il risarcimento del danno c.d. indiretto va individuato nella data di emissione del titolo di pagamento al terzo danneggiato”.

(4) Osserva il Collegio, d’altronde, che “definire evenienze, peraltro eventuali e sostanzialmente teoriche (SS.RR. n. 3/QM/2003), quelle del non pagamento o della rinuncia da parte del creditore, non da contezza del perché dovrebbe ritenersi ammissibile un’azione di responsabilità nei confronti del presunto responsabile in assenza del materiale pagamento da parte della P.A. al terzo danneggiato, ponendo, così, in essere i presupposti (non solo teorici) di una situazione di oggettivo ingiustificato arricchimento dell’Amministrazione, ancorché il soggetto condannato abbia poi a disposizione idonei strumenti processuali per far valere innanzi al giudice civile tale situazione”.

(5) Le Sezioni Riunite argomentano le conclusioni cui giungono con la pronunzia in nota anche richiamando i principi del giusto processo: si afferma in particolare che “La soluzione alla quale queste Sezioni Riunite ritengono di dovere pervenire appare, peraltro, costituzionalmente orientata dall’art. 111 Cost. e dal principio del “giusto processo” ivi consacrato, nonché dai principi elaborati dalla giurisprudenza di Strasburgo e dall’art. 6 della Convenzione Europea dei diritti dell’uomo. Non va dimenticato che il sottoporre un soggetto ad un processo significa, già di per sé, sottoporlo ad una pena, ad uno stress psicofisico che non di rado incide negativamente in modo significativo sulla qualità di vita e sulla salute dell’interessato, a prescindere da quello che ne sarà l’esito.A ciò si aggiunga che il non corretto esercizio della giurisdizione, sia sotto il profilo del giudicante che dell’inquirente, non necessariamente legati alla presenza dell’elemento psicologico della colpa grave o, addirittura, del dolo, può determinare l’insorgere di un diritto al risarcimento del danno da parte degli interessati che graverà inevitabilmente, in tutto o in parte, sul pubblico erario. Da ciò consegue che un soggetto deve essere sottoposto a processo, per quanto riguarda la giurisdizione di responsabilità amministrativa, solo quando si siano realizzate tutte le condizioni di certezza, concretezza ed attualità del danno, che sono gli elementi alla cui tutela è posto il presidio della giustizia contabile, poiché non si vede per quali ragioni un soggetto debba essere costretto a subire un processo ed una condanna per poi, eventualmente, doversi nuovamente rivolgere ad un altro giudice (e quindi “subire”, sia pure come parte attiva, un altro processo) per ricondurre il tutto alla situazione quo ante in ipotesi di constatato ingiustificato arricchimento”.

(6) Sia consentito rinviare a L. D’ANGELO, Corte dei conti: interesse a ricorrere e prescrizione per danno c.d. indiretto (nota a Corte dei Conti, Sez. Giur. Lombardia 12 gennaio 2010, n. 10), in Riv. Corte Conti n. 1/2010, p. 129 e ss., riguardante tuttavia una fattispecie speculare laddove il pagamento del risarcimento da parte della P.A. al terzo danneggiato era avvenuto prima del passaggio in giudicato della condanna risarcitoria, circostanza che aveva portato i giudici lombardi a dichiarare inammissibile l’azione di rivalsa esercitata dalla procura regionale (spiccata prima del giudicato) per difetto di interesse ad agire ex art. 100 c.p.c.. Vicenda quindi opposta a quella affrontata dalle Sezioni Riunite con la pronunzia in commento (dove il risarcimento al terzo era stato pagato dalla P.A. dopo il giudicato) e che a ben vedere potrebbe porre all’interprete un problema di sussunzione della stessa nell’alveo del principio di diritto oggi affermato che non pare preoccuparsi espressamente della “cronologia” dei due eventi (giudicato risarcitorio da un lato e pagamento effettivo dei danni dall’altro, pagamento dei danni che appunto potrebbe intervenire anche anteriormente - magari per evitare azioni esecutive - alla definitività della condanna della P.A. in sede civile o amministrativa).

(7) Recita l’art. 22, D.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3: “L'impiegato che, nell'esercizio delle attribuzioni ad esso conferite dalle leggi o dai regolamenti, cagioni ad altri un danno ingiusto ai sensi dell'art. 23 è personalmente obbligato a risarcirlo. L'azione di risarcimento nei suoi confronti può essere esercitata congiuntamente con l'azione diretta nei confronti dell'Amministrazione qualora, in base alle norme ed ai principi vigenti dell'ordinamento giuridico, sussista anche la responsabilità dello Stato. L'amministrazione che abbia risarcito il terzo del danno cagionato dal dipendente si rivale agendo contro quest'ultimo a norma degli articoli 18 e 19. Contro l'impiegato addetto alla conduzione di autoveicoli o di altri mezzi meccanici l'azione dell'Amministrazione è ammessa solo nel caso di danni arrecati per dolo o colpa grave”.

(8) In effetti la questione della priorità o meno del pagamento rispetto alla formazione del giudicato non sembra apertamente considerata dalle Sezioni Riunite nella finale formulazione del principio di diritto che (pare) riguardare unicamente la fattispecie rilevante in concreto ovvero quella del pagamento effettuato post giudicato.

(9) Vedi nota n. 6. Problematiche, quelle paventate, che non rivelerebbero qualora si optasse per ritenere operante il principio di diritto di cui alla sentenza in commento soltanto rispetto ai casi di pagamento di un risarcimento effettuato dalla P.A. - soccombente in giudizio risarcitorio - dopo il passaggio in giudicato della condanna (come nel caso specifico affrontato dalle Sezioni Riunite). Altra opzione interpretativa, peraltro sostenuta da R. SCHÜLMERS, Ancora in tema di danno indiretto, in Responsabilità amministrativa on line, www.respamm.it 31 maggio 2011, potrebbe essere quella di considerare quale principio (inespresso) della sentenza in commento quello secondo cui ai fini della decorrenza della prescrizione dell’azione di rivalsa debbono comunque verificarsi, indipendentemente dalla rispettiva priorità temporale, sia il passaggio in giudicato della condanna sia l’effettivo pagamento; sostiene al riguardo R. SCHÜLMERS, op. cit., che “il contrasto tra la posizione di coloro che ravvisano il dies a quo al momento del passaggio in giudicato della sentenza di condanna, e quella di coloro che lo ravvisano al momento del pagamento, potrebbe trovare un agevole superamento valorizzando i profili più convincenti riferibili ad ognuna delle due contrapposte teorie. In particolare, a mio avviso, per aversi un interesse attuale e concreto all’esercizio dell’azione di responsabilità in caso di danno indiretto debbono necessariamente concorrere i due presupposti sopra indicati; ossia (a) la sentenza di condanna deve essere passata in giudicato; (b) l’amministrazione deve avere effettuato il pagamento. In altri termini … i due requisiti necessari all’esercizio dell’azione di responsabilità amministrativa per danno indiretto (passaggio in giudicato della sentenza e pagamento dell’importo risarcitorio) non sono tra loro alternativi, ma concorrono a rendere il danno non solo concreto e attuale (il pagamento), ma anche giuridicamente definitivo e certo (il passaggio in giudicato della sentenza)”. La tesi, pregevolmente argomentata mediante il richiamo ai principi di economia dei giudizi (“in forza del quale apparirebbe del tutto irragionevole avviare un procedimento di responsabilità amministrativa in presenza di un elemento - il danno - privo di quei caratteri di certezza giuridica che solo il giudicato in senso sostanziale può dare (art. 2909 c.c.)”) nonché ai principi in materia di surrogazione legale ex art. 1230, n. 3, c.c., porterebbe a concludere che nei casi di pagamento anteriore al giudicato la prescrizione dovrebbe decorrere dal formarsi di quest’ultimo. L’assunto, però, non sembra conciliabile con il principio di diritto oggi espresso secondo cui “il dies a quo della prescrizione dell’azione di responsabilità per il risarcimento del danno c.d. indiretto va individuato nella data di emissione del titolo di pagamento al terzo danneggiato”.

(10) La disposizione è stata oggetto di scrutinio di costituzionalità da parte di Corte Costituzionale, 27 gennaio 2011, n. 30 limitatamente al nuovo potere attribuito al Presidente della Corte di “disporre che le sezioni riunite si pronuncino sui giudizi che presentano una questione di diritto già decisa in senso difforme dalle sezioni giurisdizionali, centrali o regionali, e su quelli che presentano una questione di massima di particolare importanza”; la Consulta ha però confermato la legittimità costituzionale della novella in parte qua.

(11) L’art. 42, comma 2, legge 18 giugno 2009, n. 69 dispone: “All'articolo 1, comma 7, del decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19, sono aggiunti, in fine, i seguenti periodi: «Il presidente della Corte può. Se la sezione giurisdizionale, centrale o regionale, ritiene di non condividere il principio di diritto enunciato dalle sezioni riunite, rimette a queste ultime, con ordinanza motivata, la decisione del giudizio”.

(12) Il principio è stato affermato da Corte dei Conti, SS.RR., 30 settembre 2010, n. 7/QM/2010 in Riv. Corte Conti n. 3/2010 con nota di A. CIARAMELLA, Le Sezioni Riunite della Corte dei Conti: dalla nomofilachia alla interpretazione par autentica.

(13) Art. 1, comma 7 (primo periodo), D.L. 15 novembre 1993, n. 453, convertito, con modificazioni, dalla legge 14 gennaio 1994, n. 19 secondo cui “Le sezioni riunite della Corte dei conti decidono sui conflitti di competenza e sulle questioni di massima deferite dalle sezioni giurisdizionali centrali o regionali, ovvero a richiesta del procuratore generale. Esse sono presiedute dal presidente della Corte dei conti o da un presidente di sezione e giudicano con sette magistrati”.

(14) Osservano al riguardo i giudici contabili (che in sostanza si sono posti il problema di una previa qualificazione della questione di massima loro rimessa ovvero se concernente una rimessione attraverso il nuovo strumento del motivato dissenso - dunque senza necessità dell’esistenza di un contrasto pretorio - oppure una rimessione in presenza di un contrasto giurisprudenziale, ciò soprattutto ai fini dell’ammissibilità della rimessione medesima): “… le pronunce su questioni di massima rese prima dell’entrata in vigore della legge n. 69/2009 non possono mai costituire motivo di inammissibilità di un questione di massima, dovendosi, però, su tali questioni, verificarsi il contrasto giurisprudenziale al fine dell’ammissibilità del deferimento, non potendosi profilare un motivato dissenso - e, quindi, anche in assenza di contrasto giurisprudenziale - da parte del singolo giudice in ordine ad una questione che non risulta ancora assistita da una pronuncia con forza vincolante da parte delle Sezioni Riunite. Diversamente opinando si precluderebbe l’insorgere della forza vincolante delle pronunce delle Sezioni Riunite, su questioni di diritto, ed il correlato diritto/dovere di motivato dissenso da parte dei giudici di merito, per tutte quelle tematiche che sono state affrontate e decise prima della novella legislativa, creando un grave vulnus al sistema voluto dal legislatore, chiaramente orientato dall’esigenza di garantire una giustizia uniforme (e, quindi, realmente “giusta”), ma non monolitica, su tutto il territorio nazionale, evitando pericolose (per l’autorevolezza dello stesso sistema giustizia) divagazioni giurisprudenziali non sempre ancorate a criteri di corretta esegesi normativa. Ne consegue, pertanto, che la questione oggi sottoposta all’esame di questo Giudice va ritenuta ammissibile in quanto mai sottoposta all’esame di queste Sezioni Riunite dopo l’entrata in vigore della legge n. 69/2009 ed in presenza di un perdurante contrasto giurisprudenziale”.


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