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Corte dei conti

IIIª SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE D'APPELLO

sent. n. 818 del 29/11/2011

Presidente:  DE MARCO Ignazio
Estensore:  TONOLO Marta


Sent. n. 818/2011

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DEI CONTI

IIIª SEZIONE GIURISDIZIONALE CENTRALE D'APPELLO




composta dai seguenti magistrati

dott.  Ignazio DE MARCO   Presidente
dott.  Nicola LEONE   Consigliere
dott.  Fulvio Maria LONGAVITA   Consigliere
dott.ssa  Marta TONOLO   Consigliere estensore
dott.  Leonardo VENTURINI   Consigliere

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sull'appello proposto dall’ avv. Panetti Alessandro, nato a Roma il 2/8/1953, rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Fusillo e Giampiero Michielan ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo in Roma, alla via Cicerone, 66

NEI CONFRONTI DI

Procura Generale della Corte dei Conti

AVVERSO

la sentenza della Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per il Lazio n. 957/2009, depositata il 25 maggio 2009 e notificata in data 15 dicembre 2009;

Visto l'atto d'appello iscritto al n. 36.358 del registro di segreteria proposto dall’avv. Alessandro Panetti e depositato presso la Segreteria di questa Sezione l'11 dicembre 2009;

Vista la memoria conclusionale della Procura Generale della Corte dei Conti del 30 settembre 2011;

Visti gli altri atti e documenti di causa;

Uditi alla pubblica udienza del 26 ottobre 2011, con l'assistenza della sig.ra Gerarda Calabrese, il relatore consigliere Marta Tonolo, l’avv. Alessandro Fusillo per l’appellante e il vice procuratore generale dott. Roberto Benedetti;

Ritenuto in

FATTO

1. Con la sentenza impugnata, la Corte dei Conti, Sezione Giurisdizionale per il Lazio, condannava l’avv. Panetti Alessandro, nella sua qualità di dirigente, responsabile del coordinamento giuridico - amministrativo dei provvedimenti di competenza degli organi istituzionali di amministrazione dell'ENEA, al pagamento, in favore dell'ente di appartenenza, della somma di euro 96.405,53 oltre rivalutazione monetaria fino alla data di pubblicazione della sentenza e interessi legali dalla predetta ultima data fino all'effettivo soddisfo.

Il Collegio riteneva configurabile, nei confronti dell'odierno appellante, una responsabilità amministrativa, a titolo di colpa grave, per aver cagionato all’Ente per le Nuove tecnologie, l'Energia e l'Ambiente un danno derivato da illeciti pagamenti effettuati mediante carta di credito aziendale.

Al riguardo, veniva in considerazione l'esito di un'inchiesta amministrativa (trasmessa per competenza alla Procura della Corte dei Conti) da cui emergeva che l’avv. Panetti aveva effettuato, mediante la carta di credito aziendale assegnatagli in ragione delle sue funzioni dirigenziali, spese estranee e non pertinenti alle esigenze di servizio.

In relazione a tali fatti, risultava, tra l’altro, che il dirigente era stato rinviato a giudizio innanzi al Tribunale di Roma per il reato di cui agli articoli 81 - 314 c.p. e, in accoglimento della richiesta di definizione del giudizio ai sensi dall'art. 444 c.p.p., gli era stata applicata la pena di due anni di reclusione (sent. n. 1164/2007).

La Sezione territoriale della Corte dei Conti, con la decisione di cui è causa, affermata la sussistenza della propria giurisdizione in ragione della natura di ente pubblico dell’ENEA (e per essere l'attività dei dipendenti assoggettata al diritto pubblico) respingeva, sempre in via pregiudiziale, la richiesta di cessazione della materia del contendere formulata dall’avv. Panetti e dal medesimo giustificata sulla scorta della espressa rinunzia dell'Amministrazione al risarcimento del danno per effetto dell'accordo, raggiunto in sede conciliativa innanzi al Tribunale civile di Roma, tra il dirigente e l'Enea a compensazione di reciproche pretese.

Sul punto, rilevava che “nel giudizio di responsabilità amministrativa non vi è alcuna traccia (in qualità di parte) dell'ente pubblico (in ipotesi danneggiato), risultando contrapposti la Procura della Corte dei Conti (chiamata a presidio del pubblico erario) e il convenuto" e che “l'interesse posto alla base del potere conferito alla Procura non è l'interesse concreto della singola amministrazione, ma l'interesse oggettivo alla protezione delle risorse pubbliche”.

Nel merito, riteneva, infine, sussistente l'elemento soggettivo della responsabilità in quanto il convenuto, avvocato e dirigente, non poteva non essere consapevole dell'indebito utilizzo del mezzo creditizio avvenuto in mancanza di autorizzazione alla spesa nonché dei relativi atti di impegno e di liquidazione.

Osservava, altresì, che le spese effettuate dal dirigente apparivano chiaramente prive di ogni collegamento al servizio prestato, con la conseguenza che la responsabilità amministrativa contestatagli doveva ritenersi pienamente dimostrata sia sotto il profilo oggettivo (sicuro danno erariale per esborsi privi di qualsiasi possibile utilità per l'ENEA) che soggettivo (consapevole e palese dispregio della normativa vigente in materia di spese di trasferta e rappresentanza nonché violazione dei propri obblighi di servizio).

Nell'affermare che sono indiscutibilmente sottratte alla cognizione del giudice contabile le pretese dell’avv. Panetti in ordine alle rivendicazioni economiche connesse al servizio e quelle inerenti alla reintegrazione nel posto di lavoro, il Collegio di primo grado condannava il convenuto al pagamento delle somme in contestazione (euro 96.405,53), calcolate nella differenza tra l’ammontare delle spese indebite effettuate dal medesimo (pari ad euro 128.463,96) e il rimborso, ottenuto dall'Istituto bancario (BNL), per euro 32.058,43 a copertura di pagamenti non autorizzati, effettuati nel periodo in cui l’ENEA aveva già richiesto alla banca in questione il blocco della carta di credito.

2. Con ricorso depositato l’11 dicembre 2009, l’avv. Panetti impugnava la citata decisione eccependo, preliminarmente, il difetto di giurisdizione di questa Corte.

Al riguardo, sottolineava che l'ENEA aveva assunto, nell'evoluzione legislativa ad esso riferita, una propria peculiare atipicità che ne aveva determinato, ai sensi della legge 5 marzo 1982 n. 84, l'esclusione dall'ambito applicativo della legge 20 marzo 1975 n. 70.

Osservava che il decreto legislativo n. 36 del 30/1/1999, aveva limitato le funzioni della Corte dei Conti quanto al controllo sulla gestione finanziaria dell'ente e, pur abrogando le disposizioni di cui alla legge n. 282 del 1991, non aveva configurato alcuna reviviscenza della legge n. 70 del 1975 quanto alla giurisdizione della Corte dei Conti in materia di responsabilità per danno erariale dei dipendenti dell'ENEA.

L'appellante ribadiva, inoltre, l'eccezione, avanzata in primo grado, di cessazione della materia del contendere per effetto dell'accordo, raggiunto in sede conciliativa innanzi al Tribunale civile di Roma, con l'ENEA (rinunciataria di ogni eventuale risarcimento del danno).

Rilevava, comunque, che la sentenza impugnata non aveva tenuto in alcun conto – secondo quanto previsto dall'art. 1, comma 1 bis, della legge n. 20 del 1994 – il vantaggio conseguito dall'Amministrazione in relazione al comportamento del dirigente, vantaggio che, viceversa, l'Ente di ricerca aveva adeguatamente valutato nell'addivenire alla conciliazione e alla rinuncia di ogni pretesa risarcitoria.

Nel merito della responsabilità in contestazione, la difesa dell’ avv. Panetti evidenziava che l’ente non aveva emanato alcuna circolare volta a regolamentare l'utilizzo delle carte di credito aziendali lasciando privo di disciplina ogni aspetto concernente le spese di rappresentanza dei dirigenti e le relative procedure autorizzative onde per cui non era possibile formulare alcuna valutazione in ordine all'an e al quantum addebitato al ricorrente.

Concludeva per l’annullamento della sentenza impugnata.

3. In data 30 settembre 2011, il Procuratore generale presso la Corte dei Conti rassegnava le proprie conclusioni.

Con riferimento al preteso difetto di giurisdizione, nel condividere le argomentazioni del Collegio di primo grado, rilevava che l'ENEA è un ente pubblico esercente una pubblica funzione e che, di conseguenza non vi è alcun ragionevole motivo perché i suoi dipendenti siano sottratti alla giurisdizione della Corte dei Conti per i danni procurati alla propria Amministrazione.

Quanto alla censura relativa agli effetti inibitori che la transazione, avvenuta in sede di giudizio civile, avrebbe determinato nei confronti dell'azione risarcitoria promossa dalla Procura, il Pubblico Ministero riteneva che l’accordo in questione, in disparte la disomogeneità delle situazioni poste a confronto, avrebbe potuto, eventualmente, assumere rilevanza soltanto in fase di esecuzione della sentenza di condanna dovendo il Collegio, in ogni caso, valutare se la rinuncia ad un credito erariale, giudizialmente accertato, possa configurarsi come diritto disponibile e, quindi, oggetto di transazione.

Il requirente faceva presente, inoltre, che la circostanza evidenziata dall'appellante - secondo cui la specifica materia dell'utilizzo della carta di credito non era stata appositamente disciplinata all'interno dell'ente - non poteva certo legittimare il comportamento illecito tenuto nella vicenda dal dirigente il quale si era di fatto appropriato di risorse finanziarie poste a sua disposizione dall'ente per finalità istituzionali e non personali.

Concludeva per la conferma dell’impugnata sentenza in ogni sua statuizione e per la condanna dell'appellante al pagamento delle spese di giudizio.

4. All'odierna udienza di discussione, il difensore dell’avv. Panetti ha insistito sui motivi esposti nel ricorso d’appello; il pubblico ministero, a sua volta, ha confermato le conclusioni scritte.

DIRITTO

1. L’appellante, in via pregiudiziale, solleva, quale primo motivo d’impugnazione, il difetto di giurisdizione di questa Corte.

La censura è infondata e va respinta.

Al riguardo, il Collegio rileva che il contenuto ed i limiti della giurisdizione della Corte dei Conti trovano la loro base normativa nella previsione di cui all'art. 13 regio decreto 12 luglio 1934 n. 1214 secondo cui la Corte giudica sulla responsabilità per danni arrecati all'erario da pubblici funzionari nell'esercizio delle loro funzioni.

Orbene, come riconosciuto più volte dalle Sezioni Unite della Cassazione, la giurisdizione della Corte dei Conti va, senza dubbio, affermata nei confronti degli enti pubblici (e dei loro dipendenti) che perseguano – mediante l’utilizzo di pubblico denaro – finalità istituzionali proprie dell’Amministrazione pubblica.

L’assunto trova piena conferma nell’evoluzione interpretativa compiuta dalla giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (n. 16697/2003, n. 19667/2003, n. 3899/2004, n. 4511/06 n.6425/2005, n. 26806/2009) la quale, in materia di giurisdizione contabile, ha riconosciuto una estensione della stessa mediante il progressivo spostamento della linea di ripartizione con la giurisdizione ordinaria, dalla qualità del soggetto (che può essere un ente pubblico, ente pubblico economico o un privato) alla natura del danno e degli scopi perseguiti.

Sulla scorta di tali considerazioni va affermata, quindi, nei confronti dell’ENEA, Ente per le Nuove tecnologie e per l’Ambiente, e dei suoi dipendenti, la giurisdizione della Corte dei Conti; l’ente in parola è un ente pubblico di ricerca che svolge rilevanti funzioni di interesse pubblico, utilizza risorse erariali e si inserisce nell’ambito della P.A. per le finalità ad esso attribuite dall’ordinamento.

E’, pertanto, configurabile, in capo al dirigente, avv. Panetti, un rapporto di servizio che non solo ha indotto la Procura penale – per i medesimi fatti di cui è causa – a configurare, nei suoi confronti, il reato di peculato (delitto contro la pubblica amministrazione commesso da pubblico ufficiale incaricato di pubblico servizio - art. 314 c.p.), ma che radica la giurisdizione di questa Corte per i (presunti) danni dal medesimo cagionati all’Amministrazione di appartenenza.

2. Non appare meritevole di accoglimento neppure il secondo motivo di doglianza in ragione del quale sarebbero venuti meno, ad avviso dell’appellante, i presupposti per l'esercizio dell'azione di responsabilità (e conseguentemente sarebbe cessata la materia del contendere) stante la rinuncia dell'Amministrazione al risarcimento del danno a seguito di un accordo raggiunto, in via transattiva innanzi al Tribunale civile di Roma, tra l’ENEA e il dirigente.

Sul punto, va, innanzi tutto, considerato che l’ENEA – in ottemperanza all’obbligo di denuncia prescritto in via generale dalla legge – aveva segnalato alla Procura della Corte dei Conti competente (nonché all'autorità giudiziaria ordinaria per gli eventuali profili di rilevanza penale) l'accertamento, da parte dell'Ufficio interno dell'ente (delegato alle verifiche dell'utilizzo delle carte di credito assegnato al personale dirigenziale), di un presunto uso illecito di detto documento creditizio da parte dell'avv. Alessandro Panetti, già titolare di un incarico dirigenziale presso l'ente, scaduto il 31 marzo 2005.

In base a tale circostanziata denuncia, la Procura regionale presso la Corte dei Conti aveva provveduto a citarlo in giudizio pur prendendo atto che il dipendente e l'ente pubblico - innanzi al Tribunale di Roma in funzione del giudice del lavoro – erano addivenuti ad una soluzione conciliativa della controversia in base alla quale, il primo rinunciava in parte a tutte le asserite spettanze di ordine economico - giuridico connesse con il suo status di dirigente (ed alla relativa azione civile per la declaratoria di nullità del licenziamento pronunciato a suo danno) e l'ente, nel riconoscere come spettante la somma di euro 22.354,03, rinunciava, a sua volta, ad ogni eventuale azione connessa ai fatti di causa e quindi anche ai fatti relativi all'uso illecito della carta di credito e al conseguente danno.

Ebbene, il Collegio rileva che, l’esercizio dell’azione da parte del Pubblico Ministero contabile (quale titolare esclusivo) era atto dovuto in quanto la stessa ha carattere obbligatorio, è indisponibile per natura e non può mai formare oggetto di rinuncia.

L’azione in parola, nel rispondere all’interesse più generale all’integrità del pubblico erario e alla corretta applicazione della legge, è, infatti, estranea all’interesse concreto della pubblica amministrazione che, quale parte lesa, non può, pertanto, disporre del diritto fatto valere attraverso l'azione di responsabilità amministrativo – contabile; di converso, il requirente contabile non può ritenere satisfattivo della propria pretesa risarcitoria un accordo intervenuto tra l'ente e il proprio dipendente non avendo alcuna legittimazione a tale riguardo (I^ Sez. Giurisd. App, n. 251 del 7.12.2006).

Di conseguenza, la transazione intervenuta tra l’odierno appellante e l'ente danneggiato - al di fuori del giudizio contabile - non solo non precludeva l'esercizio dell'azione di responsabilità, ma non può determinare né il riconoscimento della transazione stessa in ordine alla sussistenza e all'entità del pregiudizio erariale né una declaratoria di cessazione della materia del contendere.

3. Anche nel merito, l’appello è infondato.

3.1. Quanto all'elemento soggettivo della responsabilità, al Collegio sembra evidente che l'avv. Panetti ha indebitamente approfittato del beneficio della carta di credito aziendale (riconosciuta ai dirigenti collocati in posizioni di elevata responsabilità in ragione di un rapporto altamente fiduciario con l'Amministrazione) e che le spese sostenute dal medesimo con tale strumento non potevano essere poste a carico dell'ente pubblico in quanto del tutto estranee alle funzioni assegnate al dipendente, non autorizzate né rendicontate.

Nessun pregio va attribuito alle argomentazioni dell’appellante laddove rileva che l'ente non ha mai fornito indicazioni in merito all'utilizzo delle carte di credito in parola.

Come correttamente evidenziato dal Collegio di primo grado, l'ENEA ha emanato specifiche disposizioni in ordine ai criteri di utilizzo delle stesse, disposizioni che dovevano ritenersi conosciute dal dirigente; questi, per la sua posizione professionale, qualifica e titoli posseduti, non poteva, d’altro canto, ignorare i principi fondamentali di contabilità pubblica in materia di spese e non essere, di conseguenza, pienamente consapevole dell’illiceità della propria condotta.

3.2. Quanto all'elemento oggettivo, va considerato che il danno alla pubblica amministrazione è stato correttamente quantificato in euro 128.494,94, somma dalla quale è stato dedotto l'importo di euro 32.058,43 riaccreditato dalla Banca Nazionale del Lavoro all'ente pubblico in relazione alle spese effettuate dopo la revoca dell'autorizzazione all’utilizzo della carta di credito concessa all’avv. Panetti, e ciò per il periodo 13 giugno - 27 ottobre 2005.

4. Per quanto finora esposto, il Collegio ritiene, quindi, che la decisione oggetto di gravame debba essere confermata sussistendo tutti i presupposti per affermare la responsabilità amministrativa - contabile del dirigente e condannare il predetto al risarcimento del danno pari ad euro 96.405,53 comprensivi di rivalutazione monetaria, oltre interessi legali come da sentenza di primo grado.

5. Il Collegio rileva, tuttavia, che, in sede di esecuzione della decisione in epigrafe, l’ente danneggiato potrà tener conto, in via compensativa, dei crediti vantati dal dirigente e a lui riconosciuti in ragione degli accordi transattivi intervenuti in sede civile.

6. Le spese di questo grado di giudizio vanno poste a carico della parte soccombente.

P.Q.M.

La Corte dei Conti, Terza Sezione Giurisdizionale Centrale d'Appello, definitivamente pronunciando, respinge l'appello proposto dall’ avv. Alessandro Panetti avverso la sentenza della Sezione Giurisdizionale per il Lazio n. 957/2009.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e vanno determinate in

Euro 143,99 (centoquaranta/99).

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 26.10.2011.


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